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Déclaration préalable de travaux et demande de pièces complémentaires : le piège des décisions successives

Le 16 avril 2015
Il est de notoriété publique que la finesse juridique du droit de l’urbanisme est source de pièges procéduraux pour les requérants. L’affaire jugée par le Conseil d’Etat le 8 avril 2015 en est une illustration parfaite1.

Mme A souhaitant faire réaliser une clôture autour de son terrain, implanté sur la commune de Ferrière-en-Gâtinais, a déposé un dossier de déclaration préalable de travaux le 11 décembre 2010. Dès le 27 décembre 2010, la commune a transmis à Mme A une demande de pièces complémentaires à produire sous trois mois, demande dont Mme A a contesté la légalité devant le juge administratif.

L’arrêt du Conseil d’Etat du 8 avril 2015, confirmant l’annulation de la décision portant demande de pièces complémentaires, est intéressant sur deux points :

1. Le Conseil d’Etat reconnaît la recevabilité d’un recours en excès de pouvoir contre la demande de pièces complémentaires
.

Ce n’est pas si évident, ce type de demande pouvant être considéré comme une mesure d’instruction préparatoire à une décision définitive, ne faisant donc pas grief et ne pouvant ainsi faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir.

En l’espèce, l’article R.423-39 du code de l’urbanisme prévoit expressément qu’en l’absence de réponse des déclarants dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande de pièces complémentaires « la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ».

La demande de pièces complémentaires pouvant entraîner la naissance d’une décision refusant un droit au déclarant, le Conseil d’Etat en a logiquement déduit que cette décision était de nature à faire grief et pouvait donc en ce sens faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir.

2.
Le Conseil d’Etat rappelle la distinction entre illégalité et inexistence d’une décision administrative.

En l’espèce, la requérante demandait à la juridiction administrative de reconnaître l’existence d’une décision tacite de non-opposition ou, à défaut, d’enjoindre à la commune de réexaminer sa déclaration préalable. Cette demande n’est pas dénuée de sens puisque l’article R.424-1 du code de l’urbanisme prévoit que « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable… ». Ainsi, l’annulation de la demande de pièces complémentaires entraîne sa disparition rétroactive (elle est censée n’avoir jamais existé) et en l’absence de décision expresse, est née une décision de non-opposition tacite.

Mais en l’espèce, l’argument ne tient pas. En effet, le Conseil d’Etat rappelle que l’article R.423-39 du code de l’urbanisme fait naître une décision implicite de rejet en cas de non-transmission des pièces complémentaires sollicitées. Or, l’annulation de la demande de pièces complémentaires n’emporte pas disparition de la décision tacite de refus dès lors qu’il s’agit de deux décisions distinctes. L’injonction est donc impossible puisque le refus implicite à la déclaration de travaux est toujours opérant.

En fait, en rappelant que la décision implicite de refus n’avait pas été attaquée, le Conseil d’Etat rappelle la distinction entre illégalité et inexistence. L’annulation de la demande de pièces complémentaires prive de base légale la décision implicite de refus opposée à la déclaration préalable : elle entache donc d’illégalité cette décision implicite mais elle n’entraîne pas sa disparition rétroactive car elles sont indépendantes l’une de l’autre.

Pour obtenir gain de cause sur ce dernier point, il aurait fallu que la décision implicite de refus soit attaquée par requête distincte, en demandant la jonction des requêtes, au motif de l’illégalité de la décision portant demande de pièces complémentaires. L’annulation de la décision implicite de refus aurait alors entraîné sa disparition rétroactive et aurait ouvert la possibilité d’obtenir la reconnaissance d’une décision tacite de non-opposition.

Cet arrêt est un bel exemple de la subtilité du contentieux de l’urbanisme.

Pour toute demande de renseignements : Contact
Régis ZEO
Avocat au Barreau de Lyon
 
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Références
CE, 8 avril 2015, req. n°365804
 
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